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国企改革何去何从?

 

文/合伙人方攀峰    

 

     2015 年4 月1日,上市公司“中国石化”披露,其子公司中国石化销售有限公司增资扩股引进25 家境内外投资者人的工商登记手续办理完毕。作为十八届三中全会后首家大型央企改革方案,“中国石化”混改推出之初受到各方普遍关注,将颇为火热的国企改革话题推向了新的高点。然而,与之前媒体争相报道相比,本次“中国石化”混改落地的消息并没有引起市场的关注,嫣然被淹没在“牛市”的熙攘声中。

 

    尽管“中国石化”已经实施了混改,不少地方国资部门“趁热打铁”出台了各自的国企改革政策,就目前整体形势而言,笔者认为国企改革“雷声大雨点小”、“方向不明决心大”的表象已经显现。相比中央会议精神、各地方政策频出,国资改革的实践操作却显得非常缓慢,在“混改之风”过后,很多地区不仅没有“下雨”,“雷声”也在逐渐消散。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经发布一年半左右时间,国务院国资委多次表明积极响应中央号召,但配套的改革政策至今还未发布,话说情况复杂、分歧较大,方向和路径还需慎重考虑。

 

    十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》是截止目前国企改革最重要的文件,其提出:1)从战略上调整国有经济布局,坚持有进有退,有所为有所不为;2)抓大放小,采取改组、联合、兼并、承包经营和股份合作制等多种形式,放开搞活国有小企业;3)发展混合所有制经济;4)继续推进政企分开;5)建立与现代企业制度相适应的收入分配制度;6)对企业及企业领导人不再确定行政级别。在此政策的指引下,1999 年-2004年全国进行了大刀阔斧的国企改革,取得了非常好的成果,直至“郎顾之争”和各级国资委的成立使改革的步伐戛然而止。

 

     在过去的十年中,国企改制红利、上市融资、中国经济快速增长、国家政策扶持等多重因素带动下,国企变成了盈利大户,国企改革逐渐被国企做大做强所取代。无论是在垄断行业还是竞争行业,国企不断扩张,“国进民退”的现象较为突出,甚至出现了一波“地方国资中央化”的浪潮;政企分开没有进展,国企高管的行政级别依然被保留;形成“管人、管事、管资产”的国资监管思路,与现代企业法人治理结构和经营决策机制依然有很大的差距。

 

      笔者认为国有企业存在的主要问题在于以下两点:第一,产权不清晰导致较高的代理成本。理论上“全民”是国有资产的真正股东,但实践中“全民”需经过政府、国资委、官员等层层委托去行使股东权利。第二,政企不分、“党管干部”的大环境使企业家与官员的边界变得模糊,不仅国企高管有对应的行政级别,国企高管与政府官员之间还可以进行双向流动。例如,前国务院国资委主任蒋洁敏系前中石油董事长,华侨城集团现任总经理段先念上任之前为西安市副市长,此类案例不胜枚举。以上两个核心问题基本是现阶段大家对国有企业经营效率不高、腐败丛生、内部人控制等负面印象产生的根源所在。

 

      按照十八届三中全会有关国企改革的政策,本轮国企改革寄希望于围绕国有资本运营公司、混合所有制两条主要路径推行。“资本运营公司”模式参考来源于新加坡淡马锡,该路径的提出是对国资委“婆婆式”管理思路的一种纠偏,但笔者对此模式在国内的推行持保留态度。淡马锡的职能本身就类似于国资委,如果仿照此模式,国资委就没有必要继续存在,在国资委下面成立若干个“资本运营公司”就是“一套班子两套人马”,国资委还要负责管好运营平台公司,管理关系和人事关系亦趋复杂。另外,淡马锡对下属企业管理高度市场化,如果做不到国企董事、高管任免市场化、去行政化,保障股东会、董事会决策的独立性, 笔者认为就是“换汤不换药”、“新壶装旧酒”的做法。

 

     混合所有制作为另外一条路径也并非新概念,现在几乎成为国企改革的“代名词”。国企整体上市、并购重组、增发融资、员工持股等常见的资本运作现阶段都变成“发展混合所有制”。“混合所有制”让国企改革的落脚点重新回到“产权”层面,产权结构是公司治理的硬件基础,对于绝大部分国企,轻微的产权变革并不足以使其建立合理的法人治理结构和市场化的经营决策机制。混合所有制为导向的产权改革应是一个突破口,重在为企业法人治理结构的改善和市场化运作提供土壤,不应该当成“口令”或“大旗”,使改革流于形式、避重就轻。

 

     笔者认为,若不能明晰国企现存的本质问题和本轮改革的目标,即使确定好路径也不免会迷路,甚至南辕北辙。从目前的实践情况看,目前国企改革在某些方面不及十五届四中全会,对政企分开、退出竞争性领域等实质性问题避而不提。以近期央企高管薪酬问题为例,国资委等部门解决这一问题的出发点不是加快推进高管的市场化、职业化,而是粗鲁的“一限了之”。若本轮国企改革不从本质问题入手,不能触动痛点和既得利益,结果必然大失民众所望,甚至会耽搁国家转型、发展的时机。市场不能被 “口号”和“运动”式的国资改革浮云遮住眼睛,明晰国企改革究竟要解决什么本质问题、实现怎样的具体目标才能走出一条光明正道。

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